In de nalatenschap van de legendarische Zwitserse zanger/componist Mani Matter (1936-1972) dook onlangs het manuscript op van een voordracht over het wezen van de democratie. Die rede, uitgesproken in 1965 voor afgestudeerden van een gymnasium, is nu actueler dan ooit. Zeker ook voor de huidige Nederlandse verhoudingen, nu directe democratie ‘made in Switzerland’ van D66 tot PVV wordt beschouwd als het wonderelixer voor het democratisch proces. Op genuanceerde wijze schildert Matter, die ook jurist en bestuurskundige was, de valkuilen van directe democratie, volkssoevereiniteit en zelfbestuur. ‘De Republikein’ presenteert hier met trots de vertaling.
Tekst: Mani Matter
De participatie van de burger in de bestuursstaat, zo luidt het onderwerp waarover we ons nu hebben te buigen. Aan dit onderwerp zal U, beste gymnasiasten, vooral dat woord ‘bestuursstaat’ zijn opgevallen. Wat zou dat te betekenen hebben, een bestuursstaat? Is het daarbij niet een soort angstvisioen dat uit die woorden opstijgt? We zouden niet zo snel geneigd zijn een buitenlander, die ons vraagt wat voor soort staat de Zwitserse eedgenootschap is, te antwoorden dat het hier een bestuursstaat betreft. Eerder zouden we zeggen dat Zwitserland een democratie is, en afhankelijk van ons temperament zou ons wellicht nog het een of ander te binnen schieten. We zouden aan de vele mogelijkheden denken, die de stemgerechtigde burger bij ons heeft om zijn mening tot uitdrukking te brengen: het volksinitiatief, het referendum, en daarbij nog deels de mogelijkheid tot directe deelname en spreekrecht bij gemeente of provincie en sowieso het samenspel tussen gemeente, kanton en bond dat voor een wezenlijk deel daartoe bestemd is, de participatie van de burger in een grotere mate mogelijk te maken.
Zwitserland is dus een democratie. En daarmee wordt het resterende deel van het thema plotseling curieus, aangezien daar sprake is van de participatie van de burger. De burger, de burgers, zij vormen toch het volk, en wij kennen allen genoeg Grieks om te weten dat democratie de heerschappij van het volk betekent, zodat daar dus sprake is van de heerschappij van de stemgerechtigde burger en niet alleen maar van diens participatie. Als alleen al die participatie een probleem oplevert dat toelichting behoeft, kan dat allicht een zucht van verwondering wekken.
De burger is simpelweg niet meer in staat tot een vakkundig oordeel
Daarom lijkt het gepast om eens stil te staan bij wat we eigenlijk onder democratie verstaan en het ideaal dat ten grondslag ligt aan onze staat eens nader onder de loep te nemen. Hoe zit die in elkaar? Wat zijn de moeilijkheden? Wat een democratie is, laat zich niet in een paar woorden samenvatten. Hoe simpeler de definitie, des te groter te de kans dat zij de zaak niet geheel recht doet. We zullen daarom proberen de verschillende gangbare voorstellingen van de democratie nader te bekijken.
Wie heeft de macht?
Een klassiek en heden nog wijd verbreide opvatting van de democratie is, dat er zoiets bestaat als het staatsgezag, het staatsapparaat. En het hangt er vanaf wie er bij dat staatsapparaat aan het roer staat, met welke staatsvorm men van doen heeft. De gebruikelijke staatsvormen zijn democratie, aristocratie en monarchie. Deze begrippen beantwoorden de vraag naar wie het staatsapparaat in handen heeft: ‘Wie heeft de macht ? – bij wie ligt de laatste beslissende bevoegdheid?’ Wanneer die in handen van één persoon is, hebben we te maken met een monarchie, waar die in handen is van een kleine groep, is er sprake van een aristocratie, en waar die in handen van het volk verkeert, spreken we van een democratie.
Het staatsbestel of het staatsapparaat wordt in deze visie beschouwd als gegeven, iets dat simpelweg bestaat. De verschillende partijen verdringen zich om een plaats in de stuurcabine van dit apparaat. Komt in dit gedrang het volk als winnaar uit de bus – een gebeurtenis die in Zwitserland dan wel al in de twaalfde dan wel pas in de negentiende eeuw wordt geplaatst – dan hebben we te maken met een democratie. Het volk is dan soeverein, het heeft de primair onbeperkte macht in handen waarvan alle andere bevoegdheden van de staat zijn afgeleid. En het oefent deze macht uit wanneer het bijvoorbeeld afgevaardigden kiest of stemt over de grondwet of over andere vragen die hem via een referendum worden voorgelegd. Daarmee staat het volk, zoals gezegd, aan het roer van het apparaat van de staat.
De individuele burger belandt op die manier nogal eens in een eigenaardige dubbelrol. Enerzijds maakt hij deel uit van de soevereiniteit die het gezag van de staat in handen heeft; anderzijds is hij als individu ook onderworpen aan dit staatsgezag en heeft hij dit als onderdaan te gehoorzamen. Toch leeft deze zienswijze in brede kring en niemand van ons is geheel vrij van redenaties die uiteindelijk tot deze terug te voeren zijn.
Zelfbestuur van het volk
In een geheel andere, de eerste zelfs op zekere manier tegensprekende zienswijze, die men ook bij ons in Zwitserland veel tegenkomt, moet onder democratie niet worden verstaan een staat waarin het volk de stuurknuppel van het staatsapparaat in handen heeft, maar een staat waarin het volk zelfbestuur heeft. Hier ligt een wezenlijk andere voorstelling van zaken aan ten grondslag. Hier is niet sprake van staatsmacht of van een staatsapparaat – daar is in dit denkmodel helemaal geen ruimte voor. Veel meer geldt hier de democratie als de staat waar tussen regeerders en geregeerden helemaal geen verschil meer bestaat. Het volk regeert zichzelf, regeerders en geregeerden zijn uitwisselbaar, zoals ook de belangen van de staat en het eigenbelang van de burger identiek zijn.
We weten niet precies, wat we van een democratie moeten verwachten
Deze opvatting komt bij veel goede Zwitserse democraten tot uitdrukking – maar ook, op zeer spitse wijze, bij de jonge Karl Marx: hij kenschetst democratie ergens als ‘het opgeloste raadsel van alle grondwetten’ omdat hier de vervreemding tussen mens en staat opgeheven zou zijn. We zien Marx in deze benadering een voorschot nemen op de eindtoestand van de klasseloze samenleving, waar hij later als de communist Marx naar streefde. En dezelfde opvatting treffen we nogmaals aan bij een staatsrechtsgeleerde die meehielp bij de ideologische onderbouwing van het nationaalsocialistische Derde Rijk, bij Carl Schmitt. Ook bij deze is het identieke van regeerders en geregeerden het wezenlijke van de democratie. Maar bij hem wordt dit wezen pas mogelijk gemaakt op grond van een daadwerkelijke gelijkheid van de staatsburgers, die dan ook een tegenstelling als vijand, als ongelijke, nodig hebben om zich bewust te zijn van de eigen politieke eenheid. Van daaruit vindt Schmitt dan al snel de weg naar de rechtvaardiging van rassenhaat en excessief nationalisme.
Op deze plek moet ik me tegen misverstanden wapenen. Ik wil hiermee niet zeggen dat degene die verkondigt dat democratie het zelfbestuur van het volk behelst, zich daarmee tot een verkapte nazi of een communist heeft gemaakt. Net zo min als ik vind dat deze beide één pot nat zijn omdat ze uitgaan van het hetzelfde model van de democratie. Het enige dat ik wil aantonen is tot wat voor merkwaardige gevolgtrekkingen men kan komen op grond van een doorgevoerde voorstelling van de democratie. Dit geeft aan hoe noodzakelijk het is zulke ideaalbeelden altijd weer te herleiden tot het denkmodel dat aan hen ten grondslag ligt.
Maar dan nu naar datgene wat wij onder democratie willen verstaan. U zult vermoeden dat de tweede zienswijze, die van de democratie als zelfbestuur van het volk, niet de mijne is. Dat is juist. Moeten we die eerste voorstelling daarom als de juiste beschouwen, die waarin het volk aan het roer van het staatsapparaat staat? Nee, ook dat niet.
Maar bestaat er dan nog een andere mogelijkheid, naast de opvatting dat de burgers samen het staatsgezag dragen, waarbij dan weer enigen daaraan onderworpen zijn – of de voorstelling waarbij er in de democratie geen staatsgezag is en regeerders en geregeerden met elkaar uitwisselbaar zijn?
Laten we eerst proberen te zien wat er mankeert aan deze beide opvattingen. De vertolkers van de tweede opvatting hebben in zoverre gelijk dat er eigenlijk niet zoiets bestaat als een staatsapparaat, een staatsgezag dat ergens buiten de burgers om bestaat en zich door deze of gene kan worden toegeëigend. Natuurlijk, er bestaat politie, er bestaat een bestuursapparaat, en daarbinnen is er ook nog zoiets als een bevelsstructuur, een hiërarchische ordening. Maar dat bestaat niet op zichzelf. Dit staat veeleer ten dienste van een taak die binnen de staat moet worden uitgevoerd, er schuilt een bedoeling achter. En als we nu uitgaan van alleen het gezag als een gegeven, dan is dat hetzelfde als muziek willen horen in de herrie.
Dat is het ene. Het andere is dat het volk niet één persoon is, die zich meester zou kunnen maken van zo’n apparaat – als dat al zou bestaan – om zich bij de stuurknuppel van de machine te nestelen, als een chauffeur van een tractor. Het volk is eerder een veelvoud van mensen met zeer uiteenlopende meningen en interesses. En ook wanneer deze mensen tot een meerderheidsbesluit komen, oefenen zij daarmee niet een gezag uit, maar maken ze gebruik van het enige instrument dat een meerderheid van mensen tot hun beschikking heeft om tot een besluit te komen: ze sluiten zich aaneen op basis van een voorgenomen handeling – die datgene betreft wat de meerderheid besluit – en zetten deze in. En dat is alleen een van de vele handelingen ter vervulling van een gemeenschappelijke opgave: een andere zou bijvoorbeeld een werkverdeling zijn, zoals: de een doet, de ander controleert.
De staat heeft een veelvoud van zulke handelingen nodig: het meerderheidsbesluit van de gezamenlijke burgerij is alleen maar de laatst aangewezen instantie, aangezien staatszaken iedereen gelijk aangaan en er daarom niets anders op zit als zich te verenigen en niemand zich kan aanmeten te weten wat goed is voor de ander.
Wat verwachten wij van een democratie?
Nu moeten we er goed voor waken niet te vervallen in die extreme voorstelling van het zelfbestuur van het volk. Want daartoe worden we hier zeker verleid: als er geen staatsapparaat is en als de staat een zaak is voor iedereen, is het toch het beste dat iedereen zichzelf regeert. Maar we hebben al laten zien wat daartegen in stelling is te brengen: het volk kan alleen al daarom niet over zichzelf regeren, omdat het geen eenheid vormt, met een door iedereen gedeelde mening en een gemeenschappelijk belang. Ook hier hebben we weer een veelheid aan uiteenlopende opvattingen en verschillende, deels ook conflicterende belangen.
En wanneer men dan zegt dat de staat toch heeft op te komen voor de welbegrepen belangen van de burger, toont zich precies daar het totalitaire gevaar van de aanname van het identiek zijn van regeerders en geregeerden en van de verschillende belangen: dat plotseling nog maar weer enkelen – de dictator of de partij – uitmaken wat men onder dat welbegrepen belang moet verstaan.
Laten we ons hoeden voor de verleiding van het enkelvoud van het woord ‘volk’
Daarom slaat deze opvatting zo makkelijk om in het totalitaire. Daarbij komt natuurlijk de voor de hand liggende tegenwerping, dat het volk – ook al gaat dat bij meerderheidsbesluit – toch onmogelijk kan beslissen over alles en nog wat, ja, dat het niet eens in staat is een eenduidige richting aan te geven die de verschillende instanties alleen nog maar te volgen zouden hebben zonder zelf te hoeven beslissen. Dit nog afgezien van de vraag of het iets goed zou opleveren, als het al mogelijk was. Nodig zijn dus ook andere procedures als alleen het meerderheidsbesluit: want met alleen daarmee is de democratie hoogst gebrekkig voorzien, en op die manier kan het volk zichzelf dus niet regeren.
Waarom spreek ik zo uitvoerig over deze tegengestelde theorieën over het wezen van de democratie, waar het toch gaat om de actuele problematiek in onze tegenwoordige staat? Wel, ik ben ervan overtuigd dat een groot deel van de problematiek daaruit bestaat, dat we niet precies weten, wat we in wezen van een democratie moeten verwachten. De vraag waaruit de participatie van de burger vandaag de dag zou moeten bestaan, kunnen we alleen beantwoorden wanneer we weten wat deze ‘heerschappij van het volk’ is, die wij in onze democratie zouden willen verwezenlijken.
Dus wat dan? Het schijnt dat de twee opties – indirecte heerschappij over het volk door zichzelf en directe heerschappij over de staat door bezit van de beslissende stuurknuppel van het staatsapparaat – de enige twee vormen zijn waarmee de heerschappij van het volk er zinvol uitziet. Valt er dan nog wat te zeggen voor een derde optie?
We moeten ons naar mijn mening voor alles hoeden voor de verleiding die in het Duitse taalgebied wordt geboden aan het enkelvoud van het woord ‘volk’: namelijk dat wij dat ons als een eenheid voorstellen, als een opperpersoon die op een of andere manier binnen de staat het laatste woord zou moeten spreken. In de Engelse taal wordt het woord voor volk – ‘the people’ – bijna altijd in meervoud gebruikt. En dat is niet voor niets. Want de Angelsaksen waren altijd beter dan wij toegerust op de omstandigheden die ik in het voorgaande op versimpelde manier heb weergegeven.
Controle die zich niet onttrekt
Wanneer men uitgaat van een volk als een meerderheid, dan is de vraagstelling ook van het begin af aan anders. Die luidt dan niet meer: hoe kan het volk heersen? Maar: hoe moeten wij het aanpakken om de opgaven van de ‘res publica’, die, zoals het woord al zegt, alle gemeenschappelijke opgaven behelst, op zulke wijze te arrangeren dat op een of andere manier iedereen is inbegrepen, dat iedereen de mogelijkheid heeft zijn mening te uiten en dat de openbare aangelegenheid van de controle daarop, zich niet volledig onttrekt aan degenen die het betreft?
Daarbij wordt slechts aangenomen dat het allemaal gemeenschappelijke opgaven betreft en dat er onder de betrokkenen niemand zich er op voor kan laten staan uiteindelijk uit te maken wat goed voor de ander is.
De Angelsaksen spreken daarom niet zozeer van zelfbestuur van het volk, zij hebben het over verantwoord regeren, ‘responsible government’ ; sterker nog, zij spreken sowieso niet vaak van heerschappij als iets dat vast staat, maar van regeren als een proces, het ‘governmental process’ – waaraan weliswaar velen deelnemen of de mogelijkheid hebben eraan deel te nemen, maar waar de deelnemers in de eerste plaats tegenover hun medeburgers verantwoording zijn verschuldigd en ook door hen worden gecontroleerd.
Wezenlijk bij dit denkbeeld is enerzijds dat er geen op zichzelf staand staatsgezag bestaat, geen staatsapparaat, maar alleen ambten waarmee bepaalde personen bepaalde opgaven krijgen toebedeeld om deze op een verantwoorde manier uit te voeren, en anderzijds, dat het volk niet als een vaststaande eenheid wordt beschouwd, maar als een veelvoud, die zich binnen het handelen van de staat telkens weer opnieuw moet verenigen. Daarbij draait het niet alleen om het vinden van een meerderheid, maar primair om het voeren van een gesprek in de openbaarheid. Democratisch is hier niet alleen het beslisrecht van het volk, maar de wederzijdse controle van de verschillende instanties, de openbaarheid van al het handelen van de staat, de vrije competitie van ideeën en natuurlijk de vrije en open discussie.
Ons thema is de participatie van de kiezer in de bestuursstaat, en we hebben al gezien dat daarmee een probleem is opgeworpen, dat deze participatie tegenwoordig niet zonder complicaties is, anders dan men zich het vroeger mogelijk heeft voorgesteld. Op grond van wat ik tot nog toe heb gezegd is het misschien mogelijk te zien hoe we dit probleem kunnen aanpakken.
De staat is onoverzichtelijk
Zeer vaak wordt dit thema ons namelijk in de donkerste tinten geschilderd. De democratie vereist, zo wordt gezegd, dat de gezamenlijkheid van de kiezers het laatste woord heeft over alle wezenlijke vraagstukken van de staat, dat deze zich daarover een oordeel vormt en vervolgens mag uitmaken wat ze daarmee wil. Tegenwoordig is dat echter steeds minder mogelijk. De staat is gecompliceerd en onoverzichtelijk geworden. Zijn opgaven hebben zich zodanig vermeerderd – door vereisten op sociaal gebied; door de noodzaak van vergaande planning in het economische leven; door de immer voortrazende ontwikkelingen binnen de technologie, die telkens weer nieuwe regelingen en ingrepen noodzakelijk maken – dat de burger simpelweg niet meer in staat is tot een vakkundig oordeel. Het bestuur, dat wegens de last van de opgaven immer in omvang toeneemt, beschikt tegenwoordig alleen nog over gespecialiseerde beambten, die ieder op hun gebied de verhoudingen overzien; het is op die manier uitgegroeid tot een macht voor wie het parlement, ja, zelfs de regering, het hoofd moet buigen, zodat het volk het roer volledig uit de hand is genomen.
Wanneer men bepaalde artikelen over deze ontwikkeling, die ook bij ons worden geschreven, te lezen krijgt, ontkomt men vaak niet aan de indruk dat er voor de voorvechters van de democratie niets anders meer opzit dan zo snel mogelijk voor de eer te bedanken, af te treden en de hele zaak over te dragen aan een grote sterke man, die deze volkomen uit de hand gelopen ambtelijke schimmel nog weet te temmen.
Dat is echter niet datgene wat van ons wordt verlangd. Anderzijds laat de angstaanjagende ontwikkeling, die ik in het kort heb geschetst – het steeds gecompliceerder worden van de staat, de macht van het bestuur – zich geenszins verloochenen. Wat moeten we dan doen?
Een vertekend beeld van de democratie
Hier zou ik willen zeggen: ten eerste moeten we nu eens heel nuchter nadenken over wat we eigenlijk van een democratie mogen en moeten verlangen, om helder en bewust te komen tot ons ideaalbeeld, zodat we geen aanhangers worden van een utopie die er nooit geweest is en die er nooit zal zijn, en die we alleen met behulp van fictie in een virtuele werkelijkheid kunnen omzetten.
Zo bezien ligt het gevaar vooral bij de denkbeelden die ik U geprobeerd heb uit te leggen: dat van de absolute heerschappij van het volk over het staatsapparaat – die dan bezwijkt onder de realiteit van het overgrote gewicht van dit apparaat, dat zich niet zo makkelijk laat beheersen – of anderzijds de romantische voorstelling van zelfbestuur van het volk, die de noodzaak van een gespecialiseerd bestuur dat ook zijn eigen woordje moet spreken probeert te negeren en daarmee eindigt in fictieve voorstellingen.
Een voorbeeld van deze fictieve voorstellingen, waarmee een vertekend beeld van de democratie tot realiteit wordt vervalst, biedt ons de theorie van sommige landen in het oosten, zoals de DDR. Hier hebben we niet alleen met een democratie van doen, maar zelfs met een volksdemocratie, hetgeen zo uitgelegd wordt, dat deze democratie niet bestaat uit louter lege procedures, maar in plaats daarvan ook de ware belangen van het volk behartigt.
Hierop wil ik niet verder ingaan. Voor ons kader is het interessant hoe ondanks het machtige bestuurlijke apparaat, dat een staat die wordt gestuurd met een centrale planeconomie nog meer nodig heeft als wij, de democratie als volksheerschappij wordt gerechtvaardigd. Men zegt: de overwegende meerderheid van het volk is de klasse van arbeiders en werkenden. Wat hun ware belangen zijn, staat volgens de marxistisch-leninistische doctrine vast. Deze doctrine wordt echter vertolkt door de Partij en binnen die Partij door de partijleiding. Wanneer deze dus regeert, is dat een ware democratie. U ziet: een hoogst overtuigende wiskundige bewijsvoering – als de vergelijkingen tenminste zouden kloppen.
Gecompliceerde democratie
We keren terug naar ons onderwerp. Zoals gezegd, willen we niet komen tot de heerschappij van een volk dat als een eenheid wordt voorgesteld. Eerder neigen we ertoe dat er een regering nodig is die niet identiek is met het volk, en ook een bestuurlijk apparaat wiens expertise de democratie tot nut moet zijn, wil ze de huidige problemen het hoofd kunnen bieden. Deze op meer bescheiden leest geschoeide benadering van onze ideale democratie bestaat er slechts uit dat regering en bestuur hun gekwalificeerde opgave ten opzichte van hun medeburgers op een verantwoorde wijze uitvoeren, onder het oog van de openbaarheid en met een door procedures beveiligde controle, waarbij uiteindelijk iedereen is betrokken. En dan ook zo dat de vrije competitie van ideeën tenminste als mogelijkheid behouden blijft, terwijl we tegelijkertijd, in tegenstelling tot de Oostbloklanden, accepteren dat we de hoogste wijsheid niet in pacht hebben.
Waaruit bestaat nu, vanuit dit perspectief, de participatie van de kiezer? Ik wil mij nu richten op de in Zwitserland wel belangrijkste vraag, die van de meerderheid bij de stemronde voor een referendum, waarvoor iedere kiesgerechtigde burger periodiek wordt opgeroepen om zich met staatsaangelegenheden bezig te houden. Juist het referendum is een dankbaar object voor al die mensen die ons willen laten griezelen wanneer ze ons willen laten zien hoe ondoorgrondelijk de democratie tegenwoordig is geworden.
Kan men van de stemgerechtigde burger verlangen, zeggen zij, dat hij de vijftig tot honderd pagina’s tellende referendumvoorstellen leest en begrijpt, die bij de stemformulieren zijn gevoegd, dat hij ook kennis neemt van de argumenten van de tegenstanders van een voorstel in kranten en vlugschriften en deze op hun waarde schat en dan een ter zake kundig oordeel velt over iets aan een regeling voor een pensioenfonds, de bouw van een school of een bestemmingsplan? Is dat vandaag de dag niet onmogelijk geworden? Is daarmee echter ook niet de democratie onmogelijk geworden, die uiteindelijk toch verlangt dat de soeverein in de staat daadwerkelijke zou moeten heersen?
Democratie en compromis
Wat willen we deze mensen nu antwoorden? Ze zijn zeer talrijk, en niet zelden voeren ook zij, die niet naar de stembus gaan, ter verdediging aan dat zij niet in staat zijn de onderhavige kwesties te beoordelen. Of ze zeggen: ‘Die doen toch wat ze willen’. Juist die zin toont echter duidelijk het valse beeld, dat achter deze houding steekt; het impliceert namelijk dat ‘die’(dat betekent: zij daarboven) moeten doen wat wij willen. Maar dat is echter helemaal niet uitvoerbaar. Wij willen namelijk niet allemaal hetzelfde. En in verreweg de meeste gevallen kunnen we helemaal niet zo precies zeggen wat wij willen en hebben we tenminste iemand nodig die een keer met een voorstel komt. En nog beter is het, wanneer hij daarbij spreekt met mensen die weten wat ze willen, ja, ook met die zo vaak verdachte organisaties die een bijzonder belang bij de zaak hebben, en wanneer hij probeert tot een vergelijk te komen dan rekening houdt met alle belangen en probeert te komen tot een zo rechtvaardig mogelijke oplossing.
Ik beschouw het verguisde compromis als iets dat ten diepste democratisch is
Dat is dan ook de gebruikelijke weg lang welke een voorstel tot stand komt. En deze weg houdt ook zeer veel democratisch in, niet alleen het meerderheidsbesluit, dat erop volgt: namelijk het democratische overleg. En hier moet ik U een wellicht teleurstellende bekentenis doen, namelijk dat ik zelf het zo verguisde compromis beschouw als iets dat ten diepste democratisch is, want niemand heeft de absolute waarheid in pacht, of de juiste oplossing, en daarom moet men het binnen een democratie eens worden over een mogelijke oplossing. Ongetwijfeld wordt dat in Zwitserland vaak overdreven, maar in wezen heeft het compromis ook goede kanten, en zonder compromis komt men geen stap verder.
Een dergelijk product van veelvuldig overleg, zo’n met vallen en opstaan getroffen compromis, komt dan uiteindelijk ter stemming. Daar moet ik direct toegeven, dat de moeite die het kost zo’n voorstel te beoordelen voor de kiezer daadwerkelijk groot is. Slechts een gering percentage van de kiezers is in staat het voorstel met kennis van zaken op zijn merites te beoordelen. Maar moet de kiezer dan werkelijk per stemformulier regeren en zeggen: ja, dat is precies wat ik wil, ik heb het van a tot z gecontroleerd en ik zou het zelf niet anders hebben gedaan; of: nee, in Art. 27 lid 2 van het wetsvoorstel staat een fout? Als dat de bedoeling van het referendum is, moeten we het per direct afschaffen. Dat is inderdaad onmogelijk.
Ik zou echter willen zeggen: het referendum is geen middel tot zelfbestuur van het volk. Daarvan kan helemaal geen sprake zijn op de manier waarop sommigen zich dat voorstellen. Het referendum is eerder slechts een middel om de verantwoordelijke regering bij de realiteit te houden, als het de autoriteiten dwingt acht te slaan op hun medeburgers, zich voor hen te rechtvaardigen voor hun daden, en de medeburgers anderzijds in staat stelt controle uit te oefenen, zodat datgene dat zich al te manifest verwijdert van de overtuiging van de meerderheid, binnen de staat niet kan worden doorgezet.
Natuurlijk, deze controle is zeer grof en oppervlakkig . Ze mag zeker niet dienen om degenen die vanwege hun gespecialiseerde expertise of hun bijzondere opmerkzaamheid betrokken waren bij het uitwerken van een voorstel, te ontheffen van hun verantwoordelijkheid. Het is in mijn ogen het slechtste wat er is als parlementariërs zichzelf verontschuldigen door te zeggen: het volk heeft hier toch mee ingestemd? Dat is geen excuus. Het volk kan alleen de zichtbare fouten controleren of de vragen, die in de verkiezingscampagne tijdens debatten zijn gesteld en die voor iedereen te volgen zijn.
Ik denk, dat wanneer hen deze wat meer bescheiden voorstelling van het referendum duidelijk gemaakt zou kunnen worden, meer mensen zorgvuldiger zouden omgaan met hun stemrecht dan nu het geval is, waarbij men hen een versie voorspiegelt die een illusie is.
Het volksinitiatief
Nog een woord over volksinitiatieven. Ook die kunnen natuurlijk een middel zijn waarmee het volk als het ware over de autoriteiten heen kan springen en zichzelf besturen kan. Maar in dat overspringen schuilt wel een gevaar. Ik merkte al op, dat voorstellen die op de gebruikelijke manier zijn uitgewerkt door bestuur, regering en parlement, tijdens deze hele procedure zijn onderworpen aan overleg tussen iedereen die in de kwestie een bijzonder belang heeft of er een bijzonder ter zake deskundig oordeel over heeft. Dat leidt er in de regel toe dat de diverse opinies en belangen op een evenwichtige manier tegen elkaar worden afgewogen. Dit overleg is in Zwitserland heel belangrijk, hoewel ze zich helaas veel te weinig in de openbaarheid afspeelt (we zouden op dit gebied overigens het een en ander van de Amerikanen kunnen leren, die veel minder bang zijn voor democratische openbaarheid dan wij, hoewel zij bij God zeker niet minder geheim te houden hebben).
In Zwitserland is dit overleg daarom zo belangrijk, omdat het ervoor zorgt dat we rekening houden met onze minderheden, wier positie bij een meerderheidsbesluit van het volk bij een referendum minder goed is gewaarborgd, en dat zorgt in de regel voor meer gedifferentieerde en betere wetsvoorstellen. Daarentegen behelzen volksinitiatieven zo nu en dan simpelweg radicale oplossingen over de hoofden van de betrokkenen heen.
Goddank worden zulke voorstellen bijna altijd verworpen. Soms waren ze dan toch nog van enig nut omdat ze tenminste hadden gewezen op een probleem, dat zonder het voorstel wellicht over het hoofd was gezien. Zo hebben deze initiatieven in de praktijk nog de heilzame werking van een ventiel, waardoor onvrede kan worden afgereageerd over zaken, die inderdaad vaak zijn ingegeven door eenzijdigheid bij de instanties, of werpen ze vragen op waaraan te weinig aandacht is besteed of die nooit tot uitdrukking zijn gebracht.
Ik geloof dat men deze volksinitiatieven niet al te serieus moet nemen en vooral dat gevoelige en belangrijke problemen beter niet langs deze weg kunnen worden behandeld. De beleving van het politieke bedrijf, die van hen uitgaat, hebben we in Zwitserland echter vaak bitter hard nodig.
We moeten waakzaam blijven
Staat u mij nog een laatste opmerking toe. Ons onderwerp betreft weliswaar alleen van de participatie van de stemgerechtigde burger. Maar ik zou onder die participatie van de burger niet alleen verstaan dat deze zijn stem uitbrengt, maar ook, dat hij daar waar hij iets te zeggen heeft, ook daadwerkelijk meepraat.
Zoals ik al zei is het op basis van een realistische voorstelling van de democratie voor de gemiddelde burger vaak moeilijk ook maar de meest rudimentaire controle uit te oefenen op de gecompliceerde voorstellen die onze bestuursstaat aan hem voorlegt. En toch wordt van hem meer gevraagd dan alleen een blind vertrouwen in de autoriteiten onder het motto ‘Die weten toch wat ze doen’, die gemakzuchtige houding die we ook bij onze politici maar al te vaak aantreffen. De collectieve verantwoordelijkheid van allen voor de staat is ook in de bestuursstaat onontkoombaar en vraagt onze voortdurende waakzaamheid.
U allen, die hier het gymnasium heeft bezocht, is het waarschijnlijk duidelijk dat de gemiddelde kiezer over de meeste politieke vragen geen ter zake kundig oordeel weet te vellen. Maar u zal, zeker als u gestudeerd heeft, zelf ook een terrein hebben waarin u een expert bent, en ieder gebied heeft altijd ook een politiek aspect. Binnen dit terrein kunt u beoordelen of dat wat de staat doet goed is of juist slecht. En hier bent u gehouden uw oordeel niet alleen toe te vertrouwen aan uw stembiljet, ook als u in geen enkel openbaar lichaam zitting heeft, en vooral als u tot de slotsom bent gekomen dat het niet juist is u te mengen in het debat of uw mening te laten horen in de pers. Houdt u zichzelf niet voor te goed voor dat zogenaamd vunzige politieke bedrijf. Juist in die zo onoverzichtelijke bestuursstaat moeten de specialisten ieder op hun gebied meehelpen de democratische controle wakker te houden, zodat het responsible government zich niet aan zijn verantwoordelijkheid onttrekt.
Ik ben aan het eind gekomen. U ziet, overdreven pessimistisch ben ik niet. Zeker is dat de staat en de problemen van de staat steeds gecompliceerder worden, net zoals het moderne leven, en er alle reden voor vertwijfeling is. Maar ook in deze dingen lijkt mij de enige bruikbare arbeidshypothese een misschien niet geheel gegrond, doch nuchter vertrouwen, dat zich voor alles hoedt voor valse idealen.
Ik dank u allen. En hoop bij de discussie op levendige tegenspraak.
Deze vertaling is ontleend aan het boek Was kann einer allein gegen Zen Buddhisten – Philosophisches, Gedicht, Erzähltes und Dramatik, samengesteld door Joy Matter uit het ongepubliceerde werk van haar echtgenoot Mani Matter., dat vorig jaar is verschenen bij uitgeverij Zytlogge . Vertaling: René Zwaap. De rechten van deze tekst berusten exclusief bij de nabestaanden van Mani Matter.
Het politieke testament van een groot kunstenaar
Mani Matter was 36 jaar oud toen hij in 1972 op weg naar een optreden bij een inhaalmanoeuvre tegen een boom opreed. Daarmee verloor Zwitserland – beter het gezegd het Duitstalige gedeelte van het land – een zanger-componist van buitengewoon formaat, een kunstenaar die in zijn eentje de kwintessens vormde van een heel cultuurgebied.
Geboren in 1936 als Herman-Peter Matter in Bern, met een Nederlandse moeder en een Zwitserse vader, ontwikkelde ‘Mani’ Matter een geheel eigen liedkunst, die werd gekenmerkt door grote poëtische zeggingskracht, virtuoos taalgebruik (waarbij hij zich exclusief bediende van het Berner dialect) en een fijnzinnig, absurdistisch gevoel voor humor. Veel van zijn liederen bevatten subtiel politiek commentaar. Mani Matter was de kampioen van de vierkante millimeter, zijn muzikaal gesproken rudimentaire werk is zo ingehouden klein dat het van de weeromstuit zo groot werd dat het een heel land kon opslokken. Hele generaties groeiden op met zijn liederen en nog altijd is hij onverminderd populair.
Verleden jaar, in zijn tachtigste geboortejaar, verscheen Mani Matter: eine Biografie, geschreven door Wilfried Meichtry. Een van zijn bekendste liederen, I han es Zundhölzli azündt, prijkte tegelijkertijd tot ieders verbazing plotseling hoog in de hitlijsten en in het Landesmuseum van Bern was een grote tentoonstelling aan zijn leven en werk gewijd.
Behalve liedkunstenaar was Mani Matter ook jurist. De titel van zijn proefschrift, dat hij schreef tijdens een jaar aan de universiteit van Cambridge, luidde ‘Die pluralistische Staatstheorie’ (ondertitel:Oder Der Konsens zur Uneinigkeit), dat hij tot de laatste voetnoot voltooide maar nooit heeft ingediend (het werd in 2012 alsnog gepubliceerd). Hij liet een academische loopbaan aan zich voorbij gaan om op de bühne te kunnen staan met zijn gitaar. Als jurist in dienst van de gemeente Bern was hij een groot kenner van het Zwitserse staatswezen, met zijn referenda en volksinitiatieven. Hij was actief in de lokale politiek van Bern, maar had – daarvan getuigt ook zijn hier gepubliceerde redevoering – zijn bedenkingen tegen al te radicale opvattingen van de directe democratie made in Switzerland.
Zijn redevoering over de ‘participatie van de burger in de bestuursstaat’ werd eind verleden jaar voor het eerst gepubliceerd. Het kan worden gelezen als het politieke testament van een man wiens luciditeit ten node wordt gemist in het hedendaagse Zwitserland, waar de‘Wutbürger’ (het Helvetische equivalent van de Hollandse boze burger) via de in 1971 opgerichte, rechts-populistische Schweizerische Volkspartei (SVP) tot grote politieke wasdom is gekomen. (René Zwaap)
Volksinitiatieven niet altijd machtsmiddel voor populisten
Het Zwitserse stelsel van directe democratie, waarin volkssoevereiniteit het leidende begrip is, biedt de kiezer referenda in alle soorten en maten. Zo heeft het stemvolk met een correctief referendum de beslissende stem over voorstellen uit het parlement en kan het zelf ook wetsvoorstellen formuleren en agenderen via het zogeheten volksinitiatief. In Nederland zijn vooral de PVV en het Forum voor Democratie voorstander van het invoeren van het volksinitiatief naar Zwitsers model. Burgers, belangengroepen en politieke partijen kunnen een wetsvoorstel per referendum aan de kiezers voorleggen als zij binnen achttien maanden 100.000 steunverklaringen van stemgerechtigde burgers weten te verzamelen. Als dat is gelukt, wordt het voorstel in de regel binnen twee tot drie jaar per referendum aan de kiezer voorgelegd.
Voordat het voorstel ter stemming komt, dient het initiatief te worden beoordeeld door regering en parlement, die een commentaar op het voorstel formuleren en het recht hebben een alternatief voorstel te formuleren. Ook controleren zij of het voorstel niet indruist tegen de eenheid van wetgeving en het internationaal recht. Naast een meerderheid van de stemmen is voor het aannemen van het volksinitiatief ook noodzakelijk dat het ‘ja’ is uitgesproken in meer dan de helft van de 26 kantons waaruit de Zwitserse federatie bestaat.
Sinds de invoering van het volksinitiatief in 1891 zijn slechts twintig voorstellen daadwerkelijk aangenomen. Het eerste dat het haalde, was een verbod op onverdoofd slachten (1893), waardoor in de praktijk vooral de rituele slacht van de joodse gemeenschap werd getroffen. De indieners van het voorstel waren dan ook naast in de dierenbescherming te vinden in antisemitische kringen.
Minarettenverbod
Sinds 1966 werden van de honderd volksinitiatieven die ter stemming kwamen, slechts dertien aangenomen. In 2009 stemde een meerderheid van 53 procent in met het voorstel van de Schweizerische Volkspartei (SVP) tot een verbod op de bouw van minaretten van moskeeën. De kritiek dat deze maatregel indruist tegen het volkerenrecht is ook intern nog niet verstomd. In 2014 kon dezelfde SVP weer victorie kraaien toen een meerderheid van 54 procent instemde met een wetsvoorstel tegen ‘massa-immigratie’. In de praktijk zou dat voorstel bij implementatie kunnen leiden tot een eenzijdige beëindiging van het vrije personenverkeer binnen de Schengenzone, waar Zwitserland – ondanks dat het geen partij is in de Europese Unie – wel verdragsland is. De Zwitserse regering, aan wie de taak een aangenomen voorstel om te zetten in wetgeving, weigerde die radicale doorzetting met een beroep op de internationale rechtsorde. Met het volksinitiatief ‘Schweizer Recht statt fremde Richter’ diende SVP als antwoord daarop een voorstel in waarbij internationaal recht niet langer in de weg mag staan van de nationale volkssoevereiniteit. Het referendum daarover moet nog plaatsvinden.
De SVP kreeg ook het deksel op de neus toen verleden jaar een volksinitiatief tot het uitzetten van niet-Zwitserse ingezetenen, ook van de tweede generatie, bij twee gerechtelijke veroordelingen, verrassend genoeg geen meerderheid vond. Sindsdien is volksinitiatief als populistisch machtsmiddel aan erosie onderhevig.
Op de agenda van initiatieven die de komende jaren ter stemming worden gebracht staan onder meer een voorstel om de geldcreatie – dus ook van giraal geld – weer een exclusief recht te maken van de Zwitserse nationale bank, een Zwitserse versie van het burgerinitiatief van de Nederlandse geldhervormingsbeweging Ons Geld, waarover de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid binnenkort een advies zal uitbrengen. (René Zwaap)