In ruil voor een plekje op het regeringspluche nam D66 afscheid van het referendum. Na de deceptie van het Oekraïne-referendum is aan het progressieve spectrum een grote allergie ontstaan jegens het instrument van de volksraadpleging. Ten onrechte, meent Arjen Nijeboer van de NGO Meer Democratie. Nederland heeft niet een halfslachtig maar een compleet referendum nodig.
Tekst Arjen Nijeboer
Het referendum houdt de gemoederen deze dagen flink bezig. Argumenten voor en tegen vliegen ons in de media om de oren. Wat daarbij meestal mist, is een fundamentele verantwoording van het referendum. Die luidt wat mij betreft ongeveer zo.
Democratie betekent letterlijk ‘volksheerschappij’. In een democratie wordt geen autoriteit erkend boven de verzamelde burgers; het volk is soeverein. Dat betekent noodzakelijk dat burgers onderling in politiek opzicht gelijk zijn. Wetten hebben autoriteit, niet omdat ze worden goedgekeurd door een vorst of één of andere elite, maar omdat degenen die de wetten moeten gehoorzamen – de burgers – deze wetten op één of andere manier hebben kunnen goedkeuren. Met andere woorden, wetten zijn legitiem omdat het vrije afspraken zijn tussen onderling gelijke burgers, de leden van de rechtsgemeenschap.
Het referendum als oervorm is het meest primaire mensenrecht. Stel, een groep mensen spoelt aan op een onbewoond eiland en besluit daar een nieuwe staat te stichten. De een zegt: laten we vertegenwoordigers kiezen die een grondwet opstellen. Een ander zegt: nee, laten we ze loten. Nummer drie is anarchist en wil helemaal geen staat. De vierde wil dat de professoren in het gezelschap alle besluiten nemen. De anderen zeggen eigenlijk niet zoveel. Hoe kunnen deze mensen komen tot een algemeen aanvaard besluitvormingssysteem? Dit kan alleen door alle voorstellen op een rij te zetten en er een referendum over te houden. Elke andere oplossing zou als een machtsgreep van een minderheid over een meerderheid worden ervaren. Pas uit zo’n referendum kan alle legitieme wetsvorming voortkomen, de hele rechtsstaat incluis.
Verdwenen zuilen
Als de burgers tevreden zijn met een zuiver vertegenwoordigend stelsel en geen behoefte hebben aan direct-democratische besluitvorming, dan is een systeem zonder referenda legitiem. Dat was in Nederland tot pakweg de jaren ’60 het geval. Maar sindsdien is onze samenleving ingrijpend veranderd. De zuilen zijn verdwenen en burgers hebben geen automatische binding meer met één partij. Ze zijn mondig en hoger opgeleid. Ze hebben meningen die dwars door alle partijen heenlopen. En sinds de jaren ’70 geven peilingen aan dat een ruime meerderheid bij gelegenheid direct-democratisch wil beslissen. Het referendum is volgens peilingen veruit het populairste instrument voor democratische vernieuwing , populairder dan bijvoorbeeld de gekozen burgemeester en premier of het districtenstelsel.
Een referendum is in feite een moderne vorm van volksvergadering waarbij de deelnemers niet langer fysiek bij elkaar komen. De voorafgaande discussies vinden niet centraal plaats, maar decentraal – via de media, op internet, in je vriendenkring, in het verenigingsleven. Daarbij is het logisch om burgers in principe dezelfde bevoegdheden en mogelijkheden te geven als parlementariërs. Want de rechten van de volksvertegenwoordiging zijn afgeleid van die van de burgers, en worden via de verkiezingen tijdelijk aan de parlementariërs ‘geleend’. Het parlement kan nooit meer besluitvormingsrechten hebben dan de bevolking.
Dat betekent dat referenda dus bindend moeten zijn en dat er geen uitgezonderde onderwerpen zijn. Burgers moeten niet alleen parlementaire wetten kunnen blokkeren, maar ook zelf voorstellen op de agenda kunnen zetten via het volksinitiatief. Ook moeten er, net als bij verkiezingen, geen minimale opkomstdrempels gelden. Opkomstdrempels miskennen het mandateringsbeginsel, want zowel bij verkiezingen als bij referenda geven de niet-stemmers de facto een mandaat aan de wel-stemmers om het besluit te nemen c.q. de volksvertegenwoordiging aan te wijzen. Anders zouden de niet-stemmers door hun niet-deelname elke democratische besluitvorming onmogelijk kunnen maken. Denk aan de boycotacties die in vele landen worden georganiseerd in referendumsystemen met opkomstdrempels.
Weerstand
Na het Oekraïne-referendum van april 2016 is de weerstand tegen directe democratie onder met name de progressieve, spraakmakende elites toegenomen. Er zijn talrijke opiniestukken en commentaren verschenen met allerlei argumenten tegen het referendum. Allereerst de tegenwerping dat een onderwerp als het Oekraïne-verdrag te complex is voor de meeste mensen. Maar over welk onderwerp ook een referendum wordt gehouden, tegenstanders roepen altijd dat het onderwerp te complex is en dat burgers de ter stemming gebrachte voorstellen meestal niet gelezen hebben. Ze laten weg dat politici dat meestal ook niet doen. Een boegbeeld in de ja-campagne voor het Oekraïne-verdrag, Alexander Pechtold, verklaarde voorstander te zijn zonder het Oekraïne-verdrag te hebben gelezen.
Politici gebruiken net als burgers ‘information shortcuts’: ze varen op het oordeel van (fractie)specialisten en halen hun informatie uit de media, uit stemadviezen van experts en maatschappelijke organisaties, en andere secundaire bronnen. Politici beoordelen wetten en verdragen op hoofdzaken. Precies hetzelfde geldt voor de meeste burgers. Een politieke keuze is geen wiskunde, maar een keuze die wortelt in ideeën en gevoelens over wat gewenst, rechtvaardig en realistisch is. Op dat vlak zijn politici net gewone mensen.
Bovendien zouden de meeste vragen niet met ‘ja’ of ‘nee’ te beantwoorden zijn. Maar politici stemmen uiteindelijk ook voor of tegen een wet of besluit. Het enige verschil is dat zij soms – lang niet altijd – voor de stemming nog amendementen kunnen indienen. En dit geldt alleen voor de Tweede Kamer, want de Eerste Kamer die de eindbeslissing omtrent wetten en verdragen neemt, heeft – officieel althans – geen recht van amendement. Bij verdragen is het alleen nog tekenen bij het kruisje.
‘Linking’
Dan de tegenwerping dat bij referenda meestal ‘linking’ optreedt, vermenging van de voorliggende politieke vraag met andere afwegingen. Referenda zouden op die manier niet over het eigenlijke onderwerp gaan. In werkelijkheid vindt die vermenging juist plaats binnen het zuiver vertegenwoordigende systeem. Bij verkiezingen buitelen alle mogelijke standpunten over alle mogelijke onderwerpen chaotisch door elkaar heen, verkiezingsdebatten springen van de hak op de tak, en vier jaar lang deelname aan de ‘publieke discussie’ moet voor burgers leiden tot één ‘keuze’, een soort dierlijke kreet à la ‘Voor de rooien!’ of ‘Tegen de roomsen!’ Bij een referendum is daarentegen in principe een veel zakelijker publiek debat mogelijk dan bij verkiezingen, juist omdat één onderwerp centraal staat. In het referendumland bij uitstek, Zwitserland, is linking bij referenda een onbekend verschijnsel, juist omdat burgers steeds opnieuw bindende referenda kunnen aanvragen over alle mogelijke onderwerpen, en via het volksinitiatief ook steeds zelf eigen voorstellen aan een referendum kunnen onderwerpen. Wie zich dus zorgen maakt over linking, zou de burgers meer directe democratie moeten bieden in plaats van minder.
Kleine minderheid
Critici stellen verder dat bij een referendum vaak een kleine minderheid beslist, omdat 51 procent van 30 procent van de kiezers (namelijk de opkomstdrempel die momenteel geldt) al de doorslag kan geven. Pardon? In een zuiver vertegenwoordigend bestel kan één enkele persoon de doorslag geven, omdat slechts 225 mensen (de leden van de Tweede en Eerste Kamer, samen 0,00002 procent van de kiesgerechtigden) beslissen. In feite is het nog extremer, omdat in werkelijkheid slechts een handjevol partijleiders en hun getrouwen beslissen: volgens onderzoek van weblog Sargasso ligt de fractiediscipline in de Tweede Kamer bij stemmingen op welgeteld 99,998 procent. In Noord-Korea halen ze dat niet. Daarbij maken dezelfde critici nooit opmerkingen over verkiezingen met lage opkomsten. Als de opkomstdrempel van 30 procent in de huidige referendumwet ook voor verkiezingen zou gelden, dan hadden de Europarlementsverkiezingen van 1999 in Nederland wegens de opkomst van 29,9 procent ongeldig moeten worden verklaard. Hierbij installeerde een kleine minderheid van de kiezers een wederom kleinere parlementsmeerderheid dat vervolgens 5 jaar carte blanche krijgt om alle mogelijk beslissingen te nemen, ook op onderwerpen die tijdens de verkiezingen helemaal niet speelden.
We hebben nu twee nationale referenda (nou ja, het eerste was eigenlijk een plebisciet: een referendum van bovenaf) gehad over Europese verdragen. Het argument dat zo’n referendum ervoor zorgt dat Nederland in z’n eentje een verdrag voor heel Europa kan blokkeren, is al even onzinnig. In werkelijkheid is dit namelijk geen gevolg van het referendum, maar van de verdragsstructuur van de Europese Unie, die aan elke lidstaat een vetorecht geeft. Het is evengoed mogelijk dat het parlement van Malta het Oekraïne-verdrag blokkeert terwijl de Maltese bevolking voor het verdrag is, maar zich niet kan uitspreken omdat een referendum niet mogelijk is.
Argumenten tegen referenda zijn meestal argumenten tegen democratie als zodanig. Niet voor niets zijn dezelfde stromingen die destijds tegen de introductie van het algemeen kiesrecht waren – de liberalen en christen-democraten – nu ook tegen referenda. Het zijn nu vooral progressievelingen die zich in de media zuur en sceptisch uitspreken over referenda. Dat heeft mijns inziens vooral te maken dat het huidige politieke klimaat rechtser is dan 20 jaar geleden. Maar dat zou niet moeten. Ze zijn toch ook niet tegen verkiezingen, alleen omdat er partijen winnen die hen niet aanstaan?
Bananenrepubliek
De Nederlandse regering wil het halve referendum wat we hebben, afschaffen. Daarmee draait ze de klok in democratisch opzicht decennia terug. De huidige referendumwet gaat terug op het advies van de Commissie-Biesheuvel, die in 1985 positief adviseerde over de invoering van het correctieve referendum (en overigens ook het volksinitiatief). En er is sprake van recidive: eerder (van begin 2002 tot eind 2004) hadden we ook een referendumwet die een niet-bindend correctief referendum mogelijk maakte, maar een Kamermeerderheid ging akkoord met het afvoeren daarvan (o.a. omdat notabene de LPF daarmee akkoord ging). Nederland is daarmee, voor zover mij bekend, naast de voormalige DDR het enige land dat het referendum afschafte na het eenmaal te hebben ingevoerd. We hebben dus al twee keer een referendumwet gehad en twee keer werd c.q. wordt deze door een latere parlementsmeerderheid weer afgevoerd. Nederland gaat daarmee steeds meer op een bananenrepubliek lijken, waar gewone Nederlanders heen en weer worden gepushed door elites die niet weten wat ze willen.
Historische terugvallen naar eenmaal overwonnen toestanden zijn Nederland niet vreemd. We waren ooit één van de eerste republieken ter wereld, en zijn later toch weer teruggevallen – nota bene via interventie van buitenlandse mogendheden – naar een monarchie. En sprekend over het republikanisme valt nog iets op. Er zijn wereldwijd twee staten waar echte directe democratie (hoewel altijd vatbaar voor verbetering) bestaat: Zwitserland en de helft van alle Amerikaanse deelstaten. In Zwitserland hebben ze al vroeg met de adel afgerekend en de VS hebben nooit adel gekend. De VS en Zwitserland zijn ook zo’n beetje de meest republikeinse staten ter wereld. Dat is mijns inziens niet toevallig. In monarchieën leren mensen om met de handen gevouwen omhoog te kijken en zich als lakeien te gedragen zodra rijken en machtigen zich in hun nabijheid bevinden. Daarom zijn republikanisme en directe democratie twee handen op één buik.
Arjen Nijeboer is campagnemanager bij Meer Democratie, de beweging voor fundamentele verdieping van de democratie. Hij is ook bestuurslid bij Democracy International, de internationale coalitie van organisaties voor democratische verdieping. Met Jos Verhulst schreef hij Directe democratie: feiten, argumenten en ervaringen omtrent het referendum, dat in 10 talen verscheen. Meer Democratie voert de komende tijd campagne om de nationale referendumwet te redden. Zie www.meerdemocratie.nl