Op 5 mei 2020 plaatste het Duitse Constitutionele Hof een bom onder het bouwwerk van de Europese instellingen. Het keurde het opkoopprogramma van staatsobligaties van de Europese Centrale Bank af. De impasse die daaruit volgt kan alleen met de vorming van een Europese federatie worden ondervangen, betoogt expert in internationale betrekkingen Gerard van der Zwan.
Tekst Gerard van der Zwan
Het Constitutioneel Hof in Duitsland, het Bundesverfassungsgericht, keerde zich tegen het ‘opkoopprogramma’ van staatsobligaties van de Europese Centrale Bank (ECB). De ECB voert dit beleid om te zorgen dat de inflatie in de EU niet te laag wordt. De kritiek van het Constitutionele Hof betreft niet zo zeer het ‘opkoopprogramma’ zelf, maar het feit dat de ECB niet goed motiveert waarom dit programma noodzakelijk is. Daarbij beroept het Bundesverfassungsgericht zich op artikel 5 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Daarin wordt gesproken over het ‘evenredigheidsbeginsel’. Europese instellingen, zoals de ECB, mogen niet meer activiteiten ontplooien dan noodzakelijk is voor het bereiken van hun doelstellingen. Er moet dus een zekere ‘proportionaliteit’ bestaan tussen een beleidsdoelstelling en de middelen die daarvoor worden ingezet. In gewone mensentaal: het is niet toegestaan om met een kanon op een mug te schieten.
Achtergrond is dat het inflatiebeleid van de ECB nogal wat negatieve bijeffecten heeft, bijvoorbeeld een lage rente, een negatieve invloed op pensioenen en het snel stijgen van de prijzen van onroerend goed. Om die reden bepaalde het Duitse Constitutioneel Hof op 5 mei dat de ECB binnen drie maanden tekst en uitleg moet geven over de noodzaak van het ‘opkoopprogramma’. Zo niet, dan moet de Duitse Centrale Bank, de Bundesbank, zich terugtrekken uit het ‘opkoopprogramma’.
Zijdelings deelde het Constitutionele Hof een oorveeg uit aan het Europese Hof in Luxemburg, dat als hoogste rechtbank oordeelt over geschillen over de uitleg van de Europese verdragen. Bij dat Europese Hof was eerder een klacht binnengekomen over misbruik van bevoegdheden door de ECB. Het Europese Hof wees deze klacht in 2018 zonder meer af en keurde daarmee het ‘opkoopbeleid‘ van de ECB goed. Het Europese Hof aanvaardde klakkeloos het standpunt van de ECB en ging niet over tot rechterlijke toetsing. Het Constitutionele Hof oordeelde dat het Europese Hof hiermee een ‘onbegrijpelijke’ uitspraak had gedaan. Het Europese Hof reageerde met een wat zuinige verklaring dat het nooit commentaar geeft op uitspraken van nationale rechterlijke instanties.
Weeffouten in EuropeesVerdrag
De tegenstanders van de EU waren blij, omdat ze de uitspraak van het Constitutionele Hof zagen als kritiek op de EU. Dat was het applaus van de verkeerde zijde, omdat ze vermoedelijk ook de uitspraak niet goed begrepen. Het juiste applaus kwam van degenen die al veel langer willen dat de weeffouten in de Europese verdragen worden hersteld en de EU nu eindelijk stappen zet in de richting van de Federatie die het samenwerkingsverband al decennia had moeten zijn.
Met het in werking treden van het Verdrag betreffende de Europese Unie werd per 1 juni 1998 het Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB) in het leven geroepen. Dit stelsel bestond uit de nieuw opgerichte Europese Centrale Bank (ECB) en de nationale centrale banken van de lidstaten van de EU, onder wie bijvoorbeeld de Nederlandsche Bank (DNB). Het betrof dus een stelsel waarin de ECB en de centrale banken van de lidstaten samenwerken. Het was dus niet de bedoeling dat er één hoofkantoor in Frankfurt zou komen (de ECB) met daarbij allerlei ondergeschikte filialen in de lidstaten. Nee, de nationale banken in de lidstaten bleven hun eigen verantwoordelijkheid houden, zij het dat zij een aantal taken niet langer verrichten omdat die bevoegdheden waren overgegaan naar de ECB. Daarmee vallen deze banken nog steeds niet onder de ECB maar vooral onder het nationaal recht van hun lidstaat.
Sinds de oprichting heeft de gewone burger echter weinig meer van het Stelsel gehoord maar des te meer van de ECB. Daarmee ging die ECB steeds meer een eigen koers varen. Een koers die op de nodige kritiek kon rekenen. Ook binnen de ECB zelf. De Raad van Bestuur was bepaald niet unaniem in de beslissing om het ‘opkoopprogramma’ te gaan uitvoeren. Belangrijke landen als Duitsland en Nederland waren er op goede gronden tegen. Inmiddels loopt het programma vijf jaar en is er in totaal voor een gigantisch bedrag van 2.200 miljard euro aan obligaties opgekocht. Nu In mei voegde zich bij de criticasters ook het Duitse Constitutionele Hof, omdat de Duitse centrale bank verplicht werd mee te doen aan dit ‘opkoopprogramma’ (door de ECB) terwijl de Duitse wet het de Bundesbank in feite verbiedt aan een dergelijk ‘opkoopprogramma’ mee te werken.
Hyperinflatie
Met de kritiek van het Constitutionele Hof komt een fundamentele vraag aan de orde. De ECB is een onafhankelijke Europees instelling, maar wat nu wanneer zo’n instelling zich niet aan het mandaat houdt? Wie corrigeert dan het ontspoorde beleid van de ECB? Hier wreekt zich een tweetal zaken. Een eerste ‘weeffout’ is de onafhankelijkheid van de ECB zelf. Er is geen instelling die de beslissingen van de ECB mag beoordelen en zo nodig kan corrigeren. Dat de ECB onafhankelijk is vloeit voort uit het verleden. Met name Duitsland heeft een eeuw terug, ten tijde van de Weimar-republiek, een gigantische inflatie gekend. Om haar begrotingstekorten te dekken liet de regering de geldpersen van de centrale bank draaien, met als gevolg een gigantische hyperinflatie. Voor Duitsland is deze ervaring, die het land opzadelde met het naziregime, dermate traumatisch dat het in de onderhandelingen voor het EU-verdrag eiste dat het ECB onafhankelijk werd.
De niet gecontroleerde onafhankelijkheid van de ECB leidt er toe dat de beambten die bij de ECB werken hun gang kunnen gaan zonder dat iemand hen voor verkeerd beleid kan behoeden of corrigeren. Het zijn immers geen politici die verantwoording dragen voor het monetaire beleid van de EU en bij verkiezingen op (wan-)beleid kunnen worden afgerekend. Nee, het zijn beambten, die nooit verantwoording hoeven af te leggen.
Een tweede ‘weeffout’ is dat de EU moeilijk is in te delen in organisatievormen die gangbaar zijn en passen bij de veelheid van onderwerpen waarmee de EU is belast. De EU is geen bondsstaat, die boven de deelnemende lidstaten is gesteld. Nee, het is eigenlijk niets anders dan een supranationale organisatie, met alle voor- maar ook alle nadelen van dien. Supranationale organisaties krijgen bevoegdheden overgedragen van de deelnemende landen, maar die bevoegdheden zijn per definitie beperkt. Er zijn namelijk ook bevoegdheden die niet zijn overgedragen. En die laatste zijn in het geval van de ECB het twistpunt. Wanneer de ECB zich op een terrein beweegt waar ze niet bevoegd is, wie corrigeert dan de Bank? Het Hof in Luxemburg? Nee, dat is een EU-instituut, die dat andere EU-instituut de hand boven het hoofd houdt. De befaamde slager die het vlees van zijn collega in dezelfde winkel keurt. Daarmee is er dus geen instantie die de ECB voor ontsporingen kan behoeden. Een gevaarlijke lacune in de regelgeving.
Scheiding der machten
Maar er is nog een andere weeffout. De landen van de EU kennen allen (min of meer) een scheiding der machten. Dat betekent dat bijvoorbeeld de onafhankelijke rechter uitspraken doet op basis van de geldende wet. Wanneer een regering of een parlement het niet eens is met uitspraken van rechters dan kunnen in een nette democratie dergelijke uitspraken niet worden overruled. Maar wat de wetgever wel kan is de wet wijzigen. Die wijziging vindt plaats onder parlementaire controle, zo werkt de democratie. In het verleden oordeelde de regering en het parlement in Nederland dat bestraffingen door rechters wel erg licht waren. Het resultaat was dat er via wetgeving minimum-straffen werden geïntroduceerd.
Binnen de EU kan dit niet. Het buiten de toegekende bevoegdheid treden van de ECB kan eigenlijk niet worden gecorrigeerd door gekozen politici. En daarmee is er een groot democratisch tekort in de EU. De beambten van de ECB treden hun bevoegdheden op grond van het verdrag te buiten. Wat kunnen de lidstaten doen? Ze kunnen het Verdrag wijzigen, maar dat is een theoretische mogelijkheid. Het zou in het onderhavige geval betekenen dat de onafhankelijkheid van de ECB gereguleerd zou moeten worden via een Verdragswijziging, die de instemming van 27 lidstaten behoeft. Een aantal van die lidstaten moet die Verdragswijziging ook nog eens onderwerpen aan een referendum waarmee de bevolking het goed moet keuren. Kortom, het is een theoretische mogelijkheid dat het misbruik van bevoegdheden door de ECB op een dergelijke wijze kan worden gecorrigeerd. Gezien deze onmogelijkheid blijft er in de EU een democratisch tekort bestaan, waarbij beambten zich bevoegdheden toeëigenen, die ze niet hebben en er geen correctie plaats kan vinden.
Paniek
Dat er na de uitspraak van het Duitse Constitutionele Hof geen oplossing voor handen was, bleek wel uit de paniek die volgde op de uitspraak. Het Europese Hof vindt dat het Constitutionele Hof niet over deze zaken gaat en zich er dus ook niet mee mocht bemoeien. De Duitse regering stelde zich terecht op het standpunt dat dit land niet verantwoordelijk is voor een uitspraak van een onafhankelijke rechtbank. Heel bont echter maakte het de Europese Commissie. De voorzitter van de ‘hoedster van de verdragen’ dreigde met een ‘ingebrekestelling’, wat jargon is voor het dreigen met een rechtszaak tegen Duitsland bij het Europese Hof. Hetzelfde Hof dat door het Duitse Constitutionele Hof nu juist was gekapitteld. De uitspraak zou niet spannend zijn. Gelukkig hebben we van dat voornemen van de Europese Commissie niets meer gehoord.
De afgelopen maanden is er, achter de schermen, onmiskenbaar veel overleg gevoerd tussen de verschillende betrokken instituties om uit de impasse te geraken. Uiteindelijk heeft dit overleg erin geresulteerd dat de verschillende partijen reageerden op de uitspraak van het Constitutionele Hof. De ECB is in de notulen van de zitting van de Raad van Bestuur uitgebreid ingegaan op de ‘evenredigheid’ van het opkoopprogramma. Opvallend punt is wel dat het Duitse Constitutionele Hof in die notulen niet wordt genoemd. Reden is uiteraard dat de ECB het niet wil doen voorkomen dat het zich laat kapittelen door een uitspraak van een rechtscollege uit één van de lidstaten. Wat natuurlijk wel kinderachtig genoemd kan worden, zeker gezien het feit dat het hier niet zo maar een rechtbank is, maar één van de hoogste Duitse rechtscolleges. Tevens, zo besloot de ECB, kreeg de Bundesbank toestemming vertrouwelijke documenten over het ‘opkoopprogramma’ te delen met de Duitse regering en het parlement. Een ruime meerderheid van de Duitse Bondsdag verklaarde vervolgens in een motie dat de ECB aan de eis van het Duitse Constitutionele Hof heeft voldaan, door het gevoerde opkoopbeleid beter uit te leggen.
Is de gekozen oplossing echt een oplossing of betreft het hier toch niet meer dan het plakken van wat ‘pleisters’? De onderliggende problematiek is op geen enkele wijze opgelost; namelijk de vraag wie de competenties bewaakt en wie wat doet wanneer die worden overschreden. De toekomst zal laten zien dat de huidige oplossing geen echte oplossing is. De ECB zal zich vermoedelijk wat meer realiseren dat ‘onafhankelijkheid’ niet een van god verkregen recht is en dat dit gekoesterd en waargemaakt moet worden. Wellicht daalt de Raad van Bestuur af uit de ivoren toren aan de Sonnemannstrasse 20 in Frankfurt am Main. Het Europese Hof zal de wonden likken en zich moeten beraden op de eigen positie die met de uitspraak van het Constitutionele Hof ongeloofwaardig dreigt te worden. De Europese Commissie zal er het stilzwijgen toe doen. De enige echte overwinnaar is het Constitutionele Hof, maar die zal zich in deze zaak niet meer laten horen: het heeft immers gewonnen.
Betekent dat dat er in de toekomst niet meer zaken zullen volgen? Nee, zeker niet. Juist omdat er niets fundamenteels is opgelost zal zich in de toekomst zeker weer zo’n situatie voordoen. Het Constitutionele Hof heeft in het verleden vaak van zich doen spreken. Wanneer nieuwe klachten (over de ECB) bij het Duitse Hof binnenkomen, die ook door particulieren kunnen worden ingediend, zal het deze in behandeling moeten nemen. Kortom, de situatie die zich de afgelopen maanden heeft voorgedaan zal zich in de toekomst zeker herhalen.
Decentraliseren met federatie
De oplossing van een dergelijk conflict kan zijn het omvormen van de EU van supranationale organisatie tot een Europese Federatie. Nu werkt het woord ‘federatie’ bij veel mensen als een rode lap op een stier, omdat daarmee een centraal gezag wordt gecreëerd. Wat echter vergeten wordt is dat een federatie juist ook mogelijkheden biedt om heel veel bevoegdheden te decentraliseren. Zo is de Bondsrepubliek Duitsland opgezet als een federatieve staat. Dat was juist om te voorkomen dat het een centralistische staat zou worden waarin zich de ramp van het nazi-regime zou kunnen herhalen. Veel beleid in Duitsland is geen competentie van de centrale overheid, maar van de verschillende bondslanden, zoals onderwijs, natuurbescherming, gezondheidszorg, culturele zaken, media en waterhuishouding. De competenties die bij de deelstaten behoren gaan ook veel verder dan de bevoegdheden van de provincies in Nederland. In die zin is Nederland een veel gecentraliseerder land dan Duitsland.
De overgang van de huidige supranationale EU naar een federale EU is in een paar stappen gezet. Het Europees Parlement zou zich kunnen omvormen tot een echt parlement, met directe lijsten zodat een Nederlander ook een Fin kan kiezen of zelfs een Italiaan. De Europese Commissie zou een regering kunnen worden die dient te berusten op een meerderheid in het Europees Parlement. De Europese Raad zou een Senaat kunnen worden, waarin de regeringsleiders, of hun ministers, zitting hebben, afhankelijk van welk onderwerp in de Senaat wordt besproken. Bovenal is een goede verdeling van bevoegdheden tussen de federatie en de deelnemende lidstaten noodzakelijk. Wanneer de EU zou veranderen in een federatie zou worden voorkomen dat opnieuw competentie-problemen ontstaan. Immers is er dan een duidelijk mechanisme dat voorkomt dat de verschillende instituten van de EU en de lidstaten vechtend over straat rollen.
Gerard van der Zwan was werkzaam in de internationale verhoudingen en is lid van het Comité van Aanbeveling van de Partij voor de Republiek i.o.
