Het begint steeds duidelijker te worden dat de rechtsstaat niet alleen in de Verenigde Staten en een paar Europese landen wordt afgebroken, maar dat dit ook in ons land kan gebeuren. Hoog tijd dus om te bezien waar de zwakke plekken zitten.
HUUB LINTHORST
Sinds 2022 begint onze Grondwet met een algemene bepaling waarin staat dat de Grondwet de grondrechten en de democratische rechtsstaat waarborgt. Dat is echter een geval van ‘fluiten in het donker’, want de Grondwet waarborgt de democratische rechtstaat allerberoerdst. Dat komt doordat hij van oudsher iets heel anders waarborgt: de monarchie. Op dat punt is onze huidige Grondwet in wezen nog hetzelfde als de Grondwet van 1814. Die was een vrucht van de Restauratie, de reactie van de Europese koningshuizen op de ideeën van de Verlichting. Aan de Verlichting hadden wij de Bataafse Republiek en de voor die tijd wonderschone Staatsregeling van 1798 te danken. Die was gebaseerd op de gedachten van mensenrechten en volkssoevereiniteit. Maar in 1813 moest het maar eens afgelopen zijn met dat soort revolutionaire gedachten. Nederland moest een monarchie worden, met een ‘Soevereine Vorst’, Willem I. Die zou als een almachtige vader gaan zorgen voor Zijn volk (en voor zijn eigen portemonnee). En omdat hij dacht dat hij die status te danken had aan ‘de gratie Gods’, zette hij dat voortaan in de aanhef van alle door hem getekende wetten en koninklijke besluiten. Al zijn opvolgers deden hem dat na, tot en met onze huidige, ‘moderne’ koning.
En dus draait in onze Grondwet alles nog steeds om de Koning. Ook na de grondwetsherziening van 1983, die vooral de vorm moderniseerde, maar de inhoud slechts mondjesmaat. Nog steeds worden wetsvoorstellen ingediend door of namens de Koning, aangenomen wetsvoorstellen worden door de Koning bekrachtigd, algemene maatregelen van bestuur worden bij koninklijk besluit vastgesteld, de Eerste en de Tweede Kamer kunnen bij koninklijk besluit worden ontbonden en tenslotte: iedereen die in ons staatsbestel iets voorstelt wordt benoemd bij koninklijk besluit. Ingevolge de Grondwet zijn dat de ministers en staatssecretarissen, de leden van de Raad van State en van de Algemene Rekenkamer, en vooral: alle rechters. Bij gewone wetten is voor nog tal van andere benoemingen en andere besluiten – waaronder het toekennen van onderscheidingen – geregeld dat zij bij koninklijk besluit moeten gebeuren, zoals bijvoorbeeld de benoemingen van commissarissen van de Koning en burgemeesters, officieren van de krijgsmacht en leden van vaste adviescolleges van het Rijk. Waarom? Omdat daarmee bevorderd wordt dat de gehele Nederlandse elite zich van de monarchie afhankelijk voelt. En daar komt dan meestal ook nog een eed van trouw aan Koning bovenop.
Thorbecke kwam in 1848 wel met een belangrijke wijziging: ‘De Koning is onschendbaar; de ministers zijn verantwoordelijk.’ Dat bracht met zich mee dat de Koning vrijwel niets kon besluiten zonder een ‘voordracht’ van een minister en dat die minister het besluit ook moest medeondertekenen. Daarmee was de macht van de Koning ingeperkt, maar in hoeverre? En de macht van de ministers nam toe. Maar het wordt tijd dat we gaan inzien dat daaraan ook schaduwkanten zitten. Met name is dat het geval als het gaat om de rechtspleging.
ONAFHANKELIJKE RECHTERS
Onafhankelijke rechtspraak is een belangrijke pijler van de democratische rechtsstaat. Rechters moeten onafhankelijk zijn van de politiek. Maar omdat in het systeem van onze Grondwet elk overheidsgezag van de Koning moet komen – en via hem van God – worden rechters benoemd bij koninklijk besluit. Dat brengt met zich mee dat het altijd moet gebeuren op voordracht van een minister: een politicus.
Ervaringen in het buitenland leren dat politici die onafhankelijke rechters lastig vinden, altijd op zoek gaan naar mogelijkheden om bevriende rechters te benoemen. In Polen hebben ze daarvoor de pensioenleeftijd verlaagd. Dat kan ook hier gebeuren. De enige effectieve manier om te voorkomen dat benoemingen van rechters politieke benoemingen worden, is de bevoegdheid tot het benoemen van rechters weghalen bij de Koning en de minister van Justitie en Veiligheid, en die beleggen bij de Raad voor de rechtspraak.
Maar ook de leden van de Raad voor de rechtspraak worden bij koninklijk besluit benoemd. En de minister van Justitie en Veiligheid kan aan de Raad voor de rechtspraak aanwijzingen geven voor de bedrijfsvoering van de rechterlijke organisatie. Ook dat kan leiden tot een inbreuk op de onafhankelijkheid van de rechtspraak. Daarbij gaat het niet alleen over personele zaken en materiële voorzieningen voor de rechtspraak, maar ook over de begroting.
Nu kan de verantwoordelijkheid voor het indienen van begrotingen niet van ministers worden afgenomen, maar het wordt wel tijd om de Raad voor de rechtspraak op dat punt een zelfde positie te geven als bijvoorbeeld de Staten-Generaal, de Raad van State en de Algemene Rekenkamer hebben: Hoog College van Staat. Die hebben een eigen begroting waarvoor de minister van BZK verantwoordelijk is, maar bij het opstellen en beheer daarvan moet wel recht gedaan worden aan de staatsrechtelijke positie van die colleges: onafhankelijkheid van de regering. Met een eigen begroting voor de rechtspraak kan bijvoorbeeld voorkomen worden dat, als rechters gehoor geven aan de maatschappelijke behoefte aan langere gevangenisstraffen, de daardoor benodigde extra gelden voor het gevangeniswezen worden gevonden door te bezuinigen op het budget van de rechtspraak.
Meer in het algemeen gaat het erom dat afstand genomen moet worden van het op het ministerie van Justitie en Veiligheid gangbare idee van een ministeriële ‘stelselverantwoordelijkheid’ voor de rechtspraak. In een fatsoenlijke rechtsstaat hoort de minister geen bevoegdheden te hebben op het gebied van benoemingen in en het functioneren van de rechterlijke macht. Wat hij wel heeft – en moet houden – zijn bevoegdheden op het gebied van wetgeving. In de eerste plaats door zijn betrokkenheid bij de jaarlijkse begrotingswetten. In de tweede plaats voor het bij de tijd houden van de wetgeving met betrekking tot het procesrecht. In de derde plaats door permanent te bezien of er mogelijkheden zijn voor deregulering in bestaande wetgevingscomplexen. En in de vierde plaats om te voorkomen dat door nieuwe wetgeving de samenleving onnodig verder wordt gejuridiseerd en daardoor de werkdruk voor de rechtspraak wordt vergroot. Dit alles levert voor de politiek ruim voldoende mogelijkheden op om de kosten van de rechtspraak te beheersen.
GRATIE
Maar er is nog een ander aspect van de rechtspleging waarmee politici zich te graag willen bemoeien: het verlenen van gratie. Ook dat gebeurt bij koninklijk besluit. Het is een overblijfsel uit vroeger tijden, waarin koningen absolute macht hadden. Die konden zij ook gebruiken om willekeurig gunsten te verlenen. Gratie verleenden ze als ze een goeie bui hadden, iets vierden of gewoon populairder wilden worden. Door de invoering van de ministeriële verantwoordelijkheid zijn deze gunsten in politiek vaarwater terecht gekomen.
In de Verenigde Staten is het normaal geworden dat presidenten familieleden en politieke vrienden gratie verlenen. In ons land is het onder een reeks van VVD-ministers op Justitie en Veiligheid beleid geworden om nog slechts in zeer uitzonderlijke gevallen gratie te verlenen. Daarmee kun je laten zien dat je een partij van ‘law and order’ bent. Maar eigenlijk zou er helemaal geen ruimte moeten zijn voor politiek beleid, want de wet heeft er keurige criteria voor vastgesteld. Kort gezegd: als er nieuwe omstandigheden zijn die de rechter aanleiding zou hebben gegeven tot het opleggen van geen of een andere straf, of als aannemelijk is dat met de verdere tenuitvoerlegging van de straf geen redelijk doel meer wordt gediend. Dat zijn geen criteria die ruimte laten voor politiek beleid. Ze toepassen is werk voor rechters. Politici zouden er volledig buiten moeten blijven. Maar dat kan alleen als gratie niet meer wordt verleend bij koninklijk besluit, maar met een besluit van een rechter.
AUTOMATISCH TEKENEN
Aan iedere voordracht die een minister aan de Koning doet, gaat steeds een bestuurlijk traject vooraf. Als het gaat om benoemingen om vast te stellen of de betrokkene wel geschikt is, bij de verlening van gratie kan een rechter advies uitbrengen en als het gaat om een koninklijke onderscheiding wordt onderzocht of er aan iemand die is voorgedragen voor een lintje toch niet, ondanks zijn verdiensten, op andere gebieden een smetje kleeft.
In de recente ‘lintjesaffaire’ werd wel betoogd dat minister Faber, ondanks haar eigen opvattingen, gewoon de voordracht had moeten tekenen. Dat zou een goede gewoonte zijn. Maar dat is een misvatting. De minister is politiek verantwoordelijk en is niet verplicht adviezen op te volgen.
Maar hoe zit het dan met de Koning, is die misschien ook verplicht om alle aan hem voorgedragen stukken te tekenen? Meestal doet hij het wel, maar in een enkel geval ook niet. Daarna hangt het ervan af hoe belangrijk de minister het vindt om voet bij stuk te houden en het eventueel in de ministerraad aan de orde te stellen. Ook de Koning zal zich dan afvragen of hij het op een conflict wil laten aankomen, dat eventueel ook naar buiten kan komen. Dat heet dan al gauw een ‘constitutioneel conflict’. Maar hoe dat opgelost moet worden, valt niet uit onze Grondwet af te leiden. Ik zei het al: onze Grondwet waarborgt de democratische rechtsstaat allerberoerdst. En het is niet zo moeilijk om situaties te bedenken waarin het echt flink uit de hand kan lopen.
WETTEN BEKRACHTIGEN
Omdat onze Grondwet niets wil weten van de volkssoevereiniteit – terwijl dat begrip toch niet meer is dan een vertaling van het uit het Grieks stammende ‘democratie’ – worden wetsvoorstellen geen wet doordat ze door de Eerste Kamer worden aangenomen, maar moeten ze daarna nog door de Koning worden ‘bekrachtigd’. Het is niet ondenkbaar dat een koning dat eens een keer weigert, bijvoorbeeld omdat het in strijd zou zijn met zijn geweten. Daarbij zou de eed die hij bij zijn inhuldiging heeft gezworen een rol kunnen spelen. Daarin belooft hij onder meer dat hij zich steeds aan de Grondwet zal houden, met al zijn vermogen het grondgebied van het Koninkrijk zal verdedigen, de rechten van alle Nederlanders en ingezetenen zal beschermen, en alle wettelijke middelen zal aanwenden tot bevordering van de welvaart van het land.
Dat vergt enerzijds vooral feitelijk handelen – in geval van oorlog weer in actieve dienst gaan bij de marine en zijn hele vermogen overboeken naar de begroting van Defensie – maar het kan ook van belang zijn bij een rechtshandeling als het bekrachtigen van een wetsvoorstel. Meer concreet: als de Koning weet dat een wetsvoorstel in strijd is met de Grondwet, zou hij het niet mogen tekenen. Daar heeft hij misschien niet zo veel verstand van, maar hij zal toch zijn eed serieus moeten nemen. Vooral ook omdat het handhaven van de democratische rechtsstaat in zo’n geval echt van hem afhangt. De rechter, die er veel meer verstand van heeft, mag immers wetten nog steeds niet toetsen aan de Grondwet.
GEWOONTES
Tot 1983 stond in onze Grondwet dat de Koning ministers benoemt en ontslaat ‘naar welgevallen’. Ook Thorbecke durfde daar kennelijk niets aan te veranderen. Verder regelt de Grondwet hierover niets. Niets over de kabinetsformatie, niets over het ontslag van ministers die disfunctioneren of het vertrouwen van de Tweede Kamer verliezen, niets. We hebben wel gewoontes, maar die kunnen veranderen. Zo was het vroeger gebruikelijk dat de Koning of Koningin een regisserende rol vervulde in de formatie van een kabinet. Daarvan is door middel van een wijziging van het Reglement van orde van de Tweede Kamer afscheid genomen. De Tweede Kamer doet het nu zelf. Maar dat kan vrij gemakkelijk weer veranderen. De Tweede Kamer kan zijn Reglement van orde met een eenvoudige meerderheid wijzigen.
Een andere gewoonte is dat een minister waarin de Tweede Kamer geen vertrouwen meer heeft, ontslag neemt. Dat zou zelfs gewoonterecht zijn: het moet. Maar hoe valt dat te handhaven? Stel dat de Tweede Kamer zijn vertrouwen in minister Faber had opgezegd en zij – onder het motto ‘Mij krijgen ze niet klein’ – had geweigerd een ontslagaanvraag in te dienen. Wie had haar dan ontslagen? Ook op dat gebied kan de Koning niets, als niet eerst de minister-president een voordracht voor een ontslagbesluit aan hem heeft voorgelegd. Maar als die minister-president dat niet doet, bijvoorbeeld omdat hij vindt dat de betrokken minister prima functioneert of essentieel is voor het overeind houden van de coalitie waarop zijn kabinet steunt? Dan kan niemand hem dwingen een voordracht aan de Koning te doen om de minister te ontslaan.
Het komt allemaal door de overdreven eerbied die de Grondwet heeft voor de Koning. In een volwassen democratie worden ministers gewoon benoemd en ontslagen door de volksvertegenwoordiging. Onze Koning zit het democratische proces alleen maar in de weg.
ONTSLAG KABINET
Ook is het een gewoonte dat de minister-president op de dag van de verkiezingen namens alle ministers en staatssecretarissen aan de Koning hun ontslag aanbied. De Koning mag dan even doen alsof Hij het land regeert, met behulp van Zijn ministers, en antwoordt altijd dat hij de aanvraag nog even in beraad houdt en vraagt daarbij de bewindslieden om ondertussen alles te blijven doen wat in het belang van het Koninkrijk is. Maar opnieuw: wat als de betrokken minister-president dat eens niet doet, maar zelf nog even wil afwachten wat de uitkomst van de verkiezingen is. En zodra die er is daaruit de conclusie trekt dat zijn kabinet best door kan blijven regeren, eventueel als minderheidskabinet. Een meerderheid van de nieuwe Tweede Kamer is het daar misschien niet mee eens. Maar hoe krijgt die dan het kabinet weg? Het is niet geregeld in onze Grondwet, die vooral bestaat uit steunpilaren voor de monarchie, maar die niets wil weten van volkssoevereiniteit en voor de rechtsstaat onvoldoende waarborgen bevat. De veronderstelling is namelijk dat dat ook niet hoeft, omdat de Koning alles regelt.
MORAAL
Wat is nu de moraal van dit verhaal? Lezer, als u betrokken bent bij het lobbyen voor een republiek – bijvoorbeeld bij politieke partijen of door het organiseren van enquêtes, petities of demonstraties – denk dan eens opnieuw na over uw prioriteiten. Met een republiek van neofascistische snit raken we in dit land van de regen in de drup. Eerst moet in onze Grondwet de democratische rechtsstaat beter gewaarborgd worden. IJver er dan voor dat dit gepaard gaat met het invoeren van een representatief koningschap. Daardoor wordt op termijn de overgang naar een nette republiek een minder grote, en daardoor eerder haalbare stap. Maar houdt er rekening mee dat een republiek er toch misschien pas komt als het Huis van Oranje zelf eens een troonopvolger voortbrengt die geen zin meer heeft in heel die monarchale poppenkast.
Huub Linthorst is auteur van ‘Dagboek van een Kroonprins: hoe Nederland bijna een republiek werd’, dat verkrijgbaar is in de boekhandel of rechtstreeks bij de uitgever via www.kelbo.nl